2016年5月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕31號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家土十條”），這是“十三五”期間國(guó)家層面土壤污染防治行動(dòng)綱領(lǐng)?！秶?guó)家土十條》中要求“自2017年起，內(nèi)蒙古、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、新疆等13個(gè)?。▍^(qū)）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)集中的區(qū)域，執(zhí)行重點(diǎn)污染物特別排放限值?！边@些省份是我國(guó)重金屬污染比較嚴(yán)重的省份，也是我國(guó)土壤污染比較嚴(yán)重的省份。截止目前，13個(gè)省（區(qū)）中，河南、湖北、新疆等3?。▍^(qū)）尚未發(fā)布省級(jí)土壤污染防治行動(dòng)方案（以下簡(jiǎn)稱“省級(jí)方案”），其他內(nèi)蒙古、江西、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、陜西、甘肅、云南等10個(gè)省（區(qū)）已經(jīng)發(fā)布。本文計(jì)劃對(duì)10個(gè)?。▍^(qū)）已經(jīng)發(fā)布的省級(jí)方案進(jìn)行對(duì)比分析，同時(shí)鑒于江蘇、浙江、上海、北京、重慶等5個(gè)?。ㄊ校氖峦寥牢廴痉乐喂ぷ髌鸩较鄬?duì)較早，在土壤環(huán)境管理、治理修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有一定經(jīng)驗(yàn)，故將這5?。ㄊ校┑耐寥牢廴痉乐涡袆?dòng)方案一并納入進(jìn)行分析，以期對(duì)國(guó)家和各省土壤污染防治工作能有更好的認(rèn)識(shí)和理解。
1. 總體框架結(jié)構(gòu)
“國(guó)家土十條”總體結(jié)構(gòu)是10條、33款，從10個(gè)方面闡釋了土壤污染防治的主要任務(wù)。省級(jí)方案是要結(jié)合本省工作基礎(chǔ)、工作需求和工作特點(diǎn)，落實(shí)“國(guó)家土十條”相關(guān)任務(wù)要求，在“國(guó)家土十條”結(jié)構(gòu)上，結(jié)合各省任務(wù)細(xì)化設(shè)計(jì)需要進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整，不求面面俱到，主要強(qiáng)調(diào)任務(wù)設(shè)計(jì)的落地性、針對(duì)性和特色性。2016年11月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《省級(jí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃編制技術(shù)指南》，對(duì)各省行動(dòng)計(jì)劃的框架結(jié)構(gòu)提出指導(dǎo)意見(jiàn)，省級(jí)方案的結(jié)構(gòu)反映出各省對(duì)落實(shí)“國(guó)家土十條”各項(xiàng)任務(wù)的認(rèn)識(shí)和本省的重點(diǎn)工作與特色。
陜西、江蘇、浙江、上海等?。ㄊ校┛傮w采用了與“國(guó)家土十條”相似的結(jié)構(gòu)；內(nèi)蒙古、江西、貴州、甘肅、北京、重慶、云南等?。ㄊ校┎⑽赐耆捎谩皣?guó)家土十條”結(jié)構(gòu)，而是采用“防治目標(biāo)-主要任務(wù)-保障措施-組織實(shí)施”的總體結(jié)構(gòu)，將“國(guó)家土十條”十個(gè)方面的任務(wù)區(qū)分成主要任務(wù)、保障措施和組織實(shí)施等；廣東、廣西、四川等?。▍^(qū)）還結(jié)合本省重點(diǎn)任務(wù)的設(shè)計(jì)，在“國(guó)家土十條”十條任務(wù)的基礎(chǔ)上新增了本省具有特色的任務(wù)。
本文分析的15個(gè)省級(jí)行動(dòng)方案的框架結(jié)構(gòu)見(jiàn)表1匯總所示。
表1 15個(gè)省級(jí)方案的框架結(jié)構(gòu)及主要特點(diǎn)
“廣東方案”既傳承了“國(guó)家土十條”的主要邏輯，同時(shí)又從提高操作性角度，突出了管理體系、科技支撐等主要任務(wù)設(shè)計(jì)，新增了“先行區(qū)建設(shè)與機(jī)制創(chuàng)新”的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出與“十二五”廣東省重金屬防控和土壤污染防控基礎(chǔ)的連續(xù)性，也體現(xiàn)出重視體制機(jī)制上的創(chuàng)新?！皬V西方案”中將“嚴(yán)防礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)污染土壤，推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)利用”作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)單獨(dú)提出，結(jié)合實(shí)際，內(nèi)容具體，重點(diǎn)突出。“四川方案”新增了“優(yōu)化土地資源空間布局、探討土壤風(fēng)險(xiǎn)管控模式”任務(wù)，明確提出在瀘州、德陽(yáng)和涼山等3個(gè)市（州）開(kāi)展市級(jí)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控試點(diǎn)建設(shè)，探索不同類型下的風(fēng)險(xiǎn)管控模式，具有較好的創(chuàng)新性。“甘肅方案”在污染源防控部分，區(qū)分工礦污染、農(nóng)業(yè)污染和生活污染三個(gè)方面，分別各自獨(dú)立成一條任務(wù)?！氨本┓桨浮卑凑铡澳繕?biāo)指標(biāo)-主要任務(wù)-保障措施-組織領(lǐng)導(dǎo)”的總體結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，邏輯層面非常清晰，重點(diǎn)突出了核心任務(wù)，體現(xiàn)了省級(jí)土十條操作性方面的要求。“重慶方案”內(nèi)容較為細(xì)致，相比“國(guó)家土十條”的任務(wù)結(jié)構(gòu)，新增了防治新增污染土壤；區(qū)分了農(nóng)用地污染源和工況污染源防治，形成兩條任務(wù)，各項(xiàng)任務(wù)的內(nèi)容更加細(xì)化；將監(jiān)管能力建設(shè)、監(jiān)管執(zhí)法、科技支撐、資金保障和社會(huì)監(jiān)督等五個(gè)方面調(diào)整為保障措施，從而更加突出10個(gè)方面的核心任務(wù)。“上海方案”中加強(qiáng)了“嚴(yán)格控制和預(yù)防土壤污染”的內(nèi)容設(shè)計(jì)，并將其作為第二條任務(wù)，從空間（強(qiáng)化空間布局管控）、工業(yè)（嚴(yán)控工業(yè)污染排放）、固廢（加強(qiáng)固體廢物污染防治）、農(nóng)業(yè)（加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管）、生活源（減少生活污染）和應(yīng)急（加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理）等六個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，體現(xiàn)并加強(qiáng)了污染源頭防控的思想。
2. 目標(biāo)指標(biāo)
“國(guó)家土十條”以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以防控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，從土壤環(huán)境安全、土壤風(fēng)險(xiǎn)防控、土壤環(huán)境質(zhì)量改善等方面提出了土壤污染防治的目標(biāo)，并以土壤安全利用率為核心，分別提出了耕地和污染地塊的安全利用率核心指標(biāo)。各省方案基本遵從了國(guó)家提出的土壤污染防治目標(biāo)，在核心指標(biāo)選擇上，緊緊圍繞“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個(gè)指標(biāo)提出了不同要求。見(jiàn)表2所示。
表2 15個(gè)?。ㄊ袇^(qū)）提出的土壤污染防治核心指標(biāo)（截止2020年）
各省均沒(méi)有提供“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”的測(cè)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及污染耕地安全利用和污染地塊安全利用面積的絕對(duì)數(shù)值，各省指標(biāo)或者采用與國(guó)家層面相同的指標(biāo)值，大多數(shù)省份均高于國(guó)家的指標(biāo)值。
“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個(gè)指標(biāo)，以及污染耕地安全利用面積、污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整面積已經(jīng)確定納入國(guó)家與各省簽訂的土壤污染防治責(zé)任書中，并作為最重要的指標(biāo)進(jìn)行考核。各省應(yīng)將實(shí)現(xiàn)“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個(gè)指標(biāo)作為“十三五”時(shí)期的核心工作主線加以落實(shí)和推動(dòng)。安排中央土壤污染防治專項(xiàng)資金支持項(xiàng)目時(shí)，需要充分注意資金支持項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)完成兩個(gè)核心指標(biāo)的貢獻(xiàn)作用。相比之下，耕地方面的考核要求落實(shí)難度比污染地塊考核要求落實(shí)難度要大，各省因優(yōu)先考慮耕地方面的指標(biāo)任務(wù)要求，高度重視這些指標(biāo)在轄區(qū)范圍內(nèi)的分解落實(shí)，利用好現(xiàn)有各種途徑的土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)好一套科學(xué)、合理的指標(biāo)分解方法，上下做好溝通與銜接，明確轄區(qū)范圍內(nèi)各市、各區(qū)縣的耕地安全利用、耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體范圍與面積指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步開(kāi)展工程措施的組織與實(shí)施。
除上述兩個(gè)核心指標(biāo)以外，“重慶方案”中還提出了農(nóng)業(yè)污染防控指標(biāo)，提出“到2020年，全市糧油、蔬菜、水果主產(chǎn)區(qū)化肥、農(nóng)藥施用量實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，化肥利用率提高到40%，測(cè)土配方施肥技術(shù)推廣覆蓋率達(dá)到93%，規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)配套廢棄物處理設(shè)施比例達(dá)到75%、正常運(yùn)行率達(dá)90%”。重慶市市一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，省內(nèi)土壤面源污染較為嚴(yán)重，“重慶計(jì)劃”將農(nóng)業(yè)面源污染控制的關(guān)鍵問(wèn)題，即化肥、農(nóng)藥和畜禽養(yǎng)殖污染防治等中的主要要求列入到考核指標(biāo)中，顯示出重慶對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染控制的高度重視?！瓣兾鞣桨浮边€提出“國(guó)控和省控二級(jí)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率不低于82%；耕地土壤環(huán)境質(zhì)量點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率不低于81%”的指標(biāo)要求。筆者認(rèn)為，過(guò)去開(kāi)展的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，主要體現(xiàn)在點(diǎn)位上，《全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)》提出的也是土壤點(diǎn)位超標(biāo)情況，在“污染耕地安全利用率”這一體現(xiàn)覆蓋面積的指標(biāo)和“污染地塊安全利用率”這一體現(xiàn)數(shù)量的指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加“監(jiān)測(cè)點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率”指標(biāo)，有利于與過(guò)去的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行延續(xù)性對(duì)比分析，體現(xiàn)污染防治的效果，是兩個(gè)核心指標(biāo)的重要補(bǔ)充。
3. 重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)
“國(guó)家土十條”從重點(diǎn)監(jiān)管的重金屬污染物和有機(jī)污染物類型出發(fā)，確定產(chǎn)生這些污染物的重點(diǎn)行業(yè)為國(guó)家層面上的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)，包括有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開(kāi)采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等八大行業(yè)，其中有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、化工中的基礎(chǔ)化學(xué)原料制造和涂料、油墨、顏料及類似產(chǎn)品制造等、電鍍、制革等行業(yè)為我國(guó)重金屬防控重點(diǎn)行業(yè)。各省土十條也明確提出了本省的重點(diǎn)防控行業(yè)，本文分析的15個(gè)省級(jí)方案中，內(nèi)蒙古、江西、甘肅等3省提出的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)與國(guó)家確定的8個(gè)重點(diǎn)行業(yè)一致，湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、上海等12個(gè)?。ㄊ袇^(qū)）不盡相同，體現(xiàn)了地方行業(yè)特點(diǎn)和防控重點(diǎn)。見(jiàn)表3所示。
表3 相關(guān)省份重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)匯總分析
根據(jù)上表，四川、江蘇確定的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)數(shù)量最多，均達(dá)到12個(gè)。四川將除石油開(kāi)采以外的國(guó)家7個(gè)重點(diǎn)行業(yè)均納入，江蘇除將國(guó)家確定的8個(gè)行業(yè)全部納入，四川新增醫(yī)藥、鉛酸蓄電池、汽車制造、危險(xiǎn)廢物處置、天然（頁(yè)巖）氣開(kāi)采等5個(gè)重點(diǎn)行業(yè)，尤其是天然（頁(yè)巖）氣開(kāi)采行業(yè)，具有很強(qiáng)的地方特色，需要四川大力探索該行業(yè)的土壤環(huán)境監(jiān)管要求，江蘇新增了農(nóng)藥、鉛蓄電池、鋼鐵、危險(xiǎn)廢物利用處置等4個(gè)重點(diǎn)行業(yè)，反映出該省涉及的工業(yè)行業(yè)門類多、企業(yè)類型的土壤環(huán)境監(jiān)管任務(wù)重的特定。其次為上海，上海確定的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和設(shè)施范圍數(shù)量多，達(dá)到11個(gè)，將危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)儲(chǔ)存及使用等涉及面較大的行業(yè)納入，同時(shí)將儲(chǔ)油庫(kù)加油站、生活垃圾收集處理處置、污水處理污泥處置等3種特定類型的市政設(shè)施一并納入，監(jiān)管面大，具有很強(qiáng)的地方特色。再次為云南省，達(dá)到10個(gè)行業(yè)，在國(guó)家8個(gè)重點(diǎn)行業(yè)的基礎(chǔ)上，新增印染、危險(xiǎn)廢物處置等2個(gè)行業(yè)，監(jiān)管任務(wù)繁重。
根據(jù)上表，石油開(kāi)采行業(yè)、焦化行業(yè)在相關(guān)省份中分布較少，污染并不突出，因此廣東、廣西等省將石油開(kāi)采行業(yè)并不作為本省重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)。需要重視的是各省新增的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)，其中鉛酸蓄電池行業(yè)、醫(yī)藥制造、危險(xiǎn)廢物利用處置等3個(gè)行業(yè)較為突出。土壤重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)往往也是危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生的重點(diǎn)行業(yè)，對(duì)企業(yè)實(shí)施的土壤環(huán)境監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)和對(duì)企業(yè)實(shí)施的危險(xiǎn)廢物監(jiān)管內(nèi)容密切聯(lián)系起來(lái)，地級(jí)市人民政府在與土壤重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)簽訂任務(wù)書時(shí)，應(yīng)將企業(yè)危險(xiǎn)廢物監(jiān)管要求一并納入，推動(dòng)危險(xiǎn)廢物安全、規(guī)范管理，以減少土壤環(huán)境污染。
鉛酸蓄電池行業(yè)是我國(guó)重金屬防控重點(diǎn)行業(yè)之一，其產(chǎn)生的大氣、水環(huán)境中的鉛污染最終都會(huì)形成土壤污染，“十二五”期間我國(guó)淘汰關(guān)閉一大批小型落后的鉛酸蓄電池生產(chǎn)和組裝企業(yè)，這些企業(yè)遺留的生產(chǎn)場(chǎng)地具有鉛污染潛在風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)保留的企業(yè)通過(guò)兼并重組等方式，不斷擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，在產(chǎn)過(guò)程中鉛污染的防治也是需要持續(xù)推進(jìn)的。廣東、四川、江蘇、浙江、重慶等省市均將鉛酸蓄電池行業(yè)納入了省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)范圍內(nèi)，這些省也是我國(guó)鉛酸電池生產(chǎn)的主要省份，分布有不同數(shù)量的鉛酸電池生產(chǎn)企業(yè)或者園區(qū)（集中區(qū)）。醫(yī)藥制造行業(yè)中主要是化學(xué)藥品原料藥制造業(yè)，在生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生數(shù)量較大的處置難度較高的危險(xiǎn)廢物，以及含重金屬的廢水（含砷、鎳、汞等）、揮發(fā)性半揮發(fā)性有機(jī)污染物、多環(huán)芳烴類污染物等，各種污染物進(jìn)入土壤后，會(huì)形成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的污染地塊。廣東、四川、重慶均將醫(yī)藥制造業(yè)納入了省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)范圍內(nèi)。與此同時(shí)，廣東、四川、江蘇、云南等省將危險(xiǎn)廢物處置行業(yè)納入重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)，包括納入危險(xiǎn)廢物許可證管理中的危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)、綜合性處置企業(yè)一并納入，反應(yīng)出對(duì)危險(xiǎn)廢物處置業(yè)造成土壤污染的認(rèn)識(shí)已經(jīng)被相關(guān)省份所重視，其污染物類型往往較多，對(duì)土壤造成的污染較重，數(shù)量較多的不規(guī)范填埋設(shè)施、危險(xiǎn)廢物填埋設(shè)施等風(fēng)險(xiǎn)防控和治理修復(fù)難度均較大。不規(guī)范填埋設(shè)施的整治項(xiàng)目逐步成為部分省份增長(zhǎng)較快的土壤修復(fù)重點(diǎn)方向。
需要注意的是，開(kāi)展重點(diǎn)監(jiān)管的工業(yè)行業(yè)和開(kāi)展土壤環(huán)境污染狀況詳細(xì)調(diào)查涉及的工業(yè)行業(yè)不是同一個(gè)概念。重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)主要是指日常土壤環(huán)境管理中的監(jiān)管對(duì)象，主要針對(duì)在產(chǎn)企業(yè)而言，目的為進(jìn)一步預(yù)防和監(jiān)控土壤污染，是根據(jù)重點(diǎn)防控的污染物對(duì)象而提出的行業(yè)類型。土壤污染狀況詳細(xì)調(diào)查涉及的行業(yè)數(shù)量多于日常重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)數(shù)量，如詳細(xì)調(diào)查中，國(guó)家將紡織業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)等行業(yè)均納入了調(diào)查范圍，其目的是要全面掌握若干工業(yè)行業(yè)帶來(lái)的土壤環(huán)境污染問(wèn)題?！爸貞c方案”提出了8個(gè)重點(diǎn)防控行業(yè)，同時(shí)提出在開(kāi)展詳細(xì)調(diào)查時(shí)，還需進(jìn)一步納入焦化、石油開(kāi)采、石油加工、制革等4個(gè)行業(yè)，不能將日常監(jiān)管重點(diǎn)行業(yè)與納入詳細(xì)調(diào)查的行業(yè)范圍進(jìn)行混淆。
來(lái)源：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院
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