9.污染土地治理修復(fù)
相關(guān)省份圍繞土壤環(huán)境治理修復(fù)提出的相關(guān)要求歸納如下表所示?？傮w來看，各省均是遵循“國家土十條”提出的治理修復(fù)的土壤重點對象，即針對耕地而言，主要在考慮污染程度、影響范圍、對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的影響等因素，在污染耕地集中區(qū)域優(yōu)先開展（湖南提出重點在耕地重金屬中輕度污染集中區(qū)域開展治理與修復(fù)）；針對污染地塊而言，則是以擬開發(fā)的用途（擬開發(fā)建設(shè)居住、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)設(shè)施等項目的污染地塊為重點）為導(dǎo)向，確定具體的地塊范圍。各省主要內(nèi)容匯總?cè)缦卤怼?
表7 部分省份建設(shè)用地治理修復(fù)主要任務(wù)要求
各省方案中均明確提出編制省級治理修復(fù)規(guī)劃的任務(wù)要求，其中四川、廣西、廣東、江蘇、重慶等?。▍^(qū)）等還提出各地級市也需編制市級治理修復(fù)規(guī)劃。各省計劃對治理修復(fù)規(guī)劃主要內(nèi)容所提要求與“國家土十條”相似，沒有進(jìn)一步細(xì)化。
當(dāng)前，部分省市啟動了省級土壤污染治理修復(fù)規(guī)劃的編制工作。筆者認(rèn)為該規(guī)劃編制中，應(yīng)以完成國家下達(dá)各省的耕地類治理修復(fù)面積、土壤治理修復(fù)示范工程項目等兩個方面的考核要求，以及各地可預(yù)見的場地再開發(fā)利用的場地為主要對象，重點明確每個項目的地理位置、治理修復(fù)工程規(guī)模等，明確治理修復(fù)的技術(shù)路線、技術(shù)要求，同時圍繞治理修復(fù)工程實施需要，提出土壤環(huán)境管理主要制度要求、土壤治理修復(fù)技術(shù)管理體系建設(shè)任務(wù)、治理修復(fù)工程項目全過程管理要求和任務(wù)。
各省計劃均提出建立治理修復(fù)項目庫的任務(wù)要求，一些稱為項目儲備庫，一些成為項目庫，但均沒有項目庫建設(shè)的技術(shù)要求，包括項目庫中項目類型。2015年環(huán)保部下文建立國家層面上的大氣、水、土壤、重金屬、危險廢物等不同類型的項目庫，各省在環(huán)保部要求下，也陸續(xù)啟動省級項目儲備庫建設(shè)，2016年湖南省、四川省等部分省份也明確專門建立土壤污染防治儲備庫，湖南省提出儲備庫中項目類型包括“預(yù)防保護(hù)類”、“風(fēng)險管控類”、“治理修復(fù)類”等三種類型，“重慶計劃”明確提出根據(jù)“嚴(yán)格管控農(nóng)用地清單”、“優(yōu)先管理污染地塊”清單建立項目庫，從而明確了管理工作中建立的清單與項目庫中項目來源的關(guān)系，提高了建立清單制度的現(xiàn)實作用。筆者認(rèn)為，結(jié)合土壤污染防治任務(wù)實施需要，建議入庫項目類型包括：（1）區(qū)域性和具體地塊上的土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、分析與風(fēng)險評估；（2）土壤監(jiān)管重點企業(yè)，與實施土壤污染物排放控制密切相關(guān)的污染防治項目；（3）尾礦庫、廢渣堆放場、生活垃圾填埋處置設(shè)施、畜禽養(yǎng)殖污染防治等項目；（4）農(nóng)田的風(fēng)險管控和治理修復(fù)項目；（5）污染地塊的整治修復(fù)和風(fēng)險管控工程；（6）土壤環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，如監(jiān)管平臺建設(shè)、儀器設(shè)備購置、制度建設(shè)、方案編制等；（7）標(biāo)準(zhǔn)、指南、評估等管理和工程項目支撐性項目，風(fēng)險防控、分區(qū)、承載力等科研支撐項目；（8）區(qū)域土壤環(huán)境宣傳教育相關(guān)內(nèi)容。需要注意的是，需要建立并動態(tài)更新本市土壤污染治理修復(fù)項目管理數(shù)據(jù)庫。建議各省制定土壤污染防治項目全過程管理辦法，從項目儲備庫的建設(shè)和管理開始，到土壤污染防治項目完成后為止，制定一套規(guī)范的，具有操作性的管理文件，便于土壤污染防治項目的規(guī)范化管理。
“廣東方案”提出“污染耕地治理與修復(fù)實施方案由縣級以上農(nóng)業(yè)部門組織制定”。2016年11月環(huán)保部頒發(fā)的《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》（征求意見稿）中提出了不同情況下的農(nóng)用地污染責(zé)任人，當(dāng)污染責(zé)任人滅失或者無法確定的，由所在地縣級人民政府承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，該責(zé)任包括治理修復(fù)實施方案的編制。由此可見，“廣東方案”將治理修復(fù)方案編制的責(zé)任人進(jìn)行了明確，統(tǒng)一提出由各級農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)，而并非各級環(huán)保部門，由此廣東省土壤污染治理修復(fù)工程項目的組織實施主要由農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)。
10.試點任務(wù)設(shè)計
“國家土十條”共計提出16個方面的試點性任務(wù)。各省計劃中也提出了相應(yīng)的試點計劃。如下表所示。
表8 部分省份提出的土壤污染防治主要試點任務(wù)匯總
總體而言，各省方案均是在“國家土十條”確定的試點任務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行設(shè)計，但內(nèi)容描述上，基本未對試點任務(wù)進(jìn)行細(xì)化設(shè)計。這就需要實施過程中，將試點任務(wù)落地化，承擔(dān)試點任務(wù)的責(zé)任單位應(yīng)及時開展試點工作方案的設(shè)計。
“廣東計劃”提出探索開展地級以上市土壤環(huán)境功能區(qū)劃試點和在珠三角污染地塊環(huán)境監(jiān)管試點兩項試點任務(wù)，土壤環(huán)境功能區(qū)劃在我國尚無成熟方法，目前國家層面正在開展土壤環(huán)境功能區(qū)劃方法的研究，需要在特定地區(qū)先行開展試點后再逐步推廣?！笆濉睍r期環(huán)境保護(hù)部在湖南、重慶等?。ㄊ校┖徒K常州等地級市開展土壤環(huán)境監(jiān)管試點，重點在土壤環(huán)境監(jiān)管制度、土壤污染防治投融資等方面進(jìn)行試點，廣東方案提出珠三角地區(qū)開展污染地塊環(huán)境監(jiān)管試點，需要在環(huán)保部組織的試點省市的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，進(jìn)一步深入開展試點工作，尤其是跨行政區(qū)域的土壤環(huán)境管理和應(yīng)急管理方面。
11. 土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)
“國家土十條”確定在6個地級城市開展土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)，要求先行區(qū)所在地級市人民政府編制先行區(qū)建設(shè)方案，明確先行的任務(wù)要求。省級方案中各先行區(qū)主要任務(wù)如下表所示。
表9 國家先行區(qū)建設(shè)任務(wù)匯總
從上表可以看出，各省均重視先行區(qū)在土壤污染防治制度建設(shè)（包括土壤環(huán)境管理制度和污染防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等）和加快推進(jìn)示范工程、開展技術(shù)示范等兩個方面的先行要求。河池先行區(qū)和韶關(guān)先行區(qū)還分別提出了依托示范項目，開展產(chǎn)業(yè)化示范基地和和土壤污染防治示范基地的任務(wù)，對示范項目提出了更高的要求。
“廣東方案”提出了廣東省環(huán)保廳與韶關(guān)市人民政府共建韶關(guān)國家先行區(qū)，這是組織建設(shè)方式上的重大創(chuàng)新。省環(huán)保廳從監(jiān)督與指導(dǎo)的“局外人”身份調(diào)整成為直接參與示范區(qū)建設(shè)的“參與者”身份，直接參與到先行區(qū)建設(shè)的設(shè)計、組織實施和成效評估中，將更好利用自身政策制定、管理經(jīng)驗、能力建設(shè)、資源整合、資金調(diào)配等方面的優(yōu)勢，尤其是組織管理能力方面的條件，為韶關(guān)市先行區(qū)建設(shè)創(chuàng)造積極條件。但同時也需要注意的是，韶關(guān)市政府是先行區(qū)建設(shè)的責(zé)任主體，在共建過程中，需要充分發(fā)揮和尊重韶關(guān)市各級政府的積極性和選擇。近期河池市環(huán)保局發(fā)布了“治理修復(fù)類項目前期技術(shù)服務(wù)、調(diào)查評估類項目、風(fēng)險防控類項目總承包（2016~2020年度）”招標(biāo)公告，計劃選擇一家綜合性單位，全面承擔(dān)起“十三五”期間土壤污染防治和治理修復(fù)類項目的前期工作，克服單一項目各自獨立實施、總體成效難以呈現(xiàn)的現(xiàn)實問題，加強(qiáng)項目前期階段的頂層設(shè)計、統(tǒng)一策劃，加強(qiáng)項目的統(tǒng)一組織管理，這是區(qū)域性土壤污染防治環(huán)境管理組織實施方式上的重要創(chuàng)新，值得大力實踐和推進(jìn)。黃石先行區(qū)正在積極引進(jìn)并開展國家環(huán)境保護(hù)污染場地和地下水修復(fù)工程技術(shù)中心黃石基地的建設(shè)，提高土壤污染防治技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化能力，對地方培養(yǎng)專業(yè)人才。
國家先行區(qū)建設(shè)得到了中央財政土壤污染防治專項資金的大力支持，如2016年下達(dá)的第一批中央土壤專項資金中，河池先行區(qū)獲得2.69億元，黃石先行區(qū)獲得2億元，常德和韶關(guān)先行區(qū)分別獲得1.5億元、1.24億元。但當(dāng)前6個先行區(qū)建設(shè)的總體進(jìn)度較為緩慢，2016年獲得的第一批資金的執(zhí)行率普遍偏低，部分先行區(qū)還尚未將資金分配到具體項目上。目前先行區(qū)建設(shè)面臨的主要問題表現(xiàn)在：土壤環(huán)境管理隊伍薄弱、對土壤污染防治政策不熟悉、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏污染情況不清、管理決策能力差和時間滯后、缺乏對工程項目策劃與組織實施的經(jīng)驗、缺乏專家隊伍和技術(shù)支持能力，等等，加上實施耕地污染防治可能會引發(fā)群眾上訪事件，從而對造成社會不穩(wěn)定因素的擔(dān)憂，以及地方各級政府相關(guān)人事的變動造成工作上不能很好地持續(xù)推動。市級層面上，目前可以做到有專人在負(fù)責(zé)土壤污染防治方面的工作（河池、常德成立了土壤污染防治科，黃石由固體廢物管理中心同時負(fù)責(zé)承擔(dān)土壤管理工作），但真正實施各項任務(wù)的是各區(qū)縣人民政府，各區(qū)縣人民政府是落實土壤污染防治各項任務(wù)的最終責(zé)任主體，一方面，無論從政府組織還是到區(qū)縣環(huán)保部門內(nèi)部，都很難保證有專人從事土壤污染防治工作，在當(dāng)前大氣、水領(lǐng)域污染防治任務(wù)和各項考核、各種督查等已經(jīng)比較繁重的情況下，土壤污染防治工作很難持續(xù)、穩(wěn)定推進(jìn)。同時由于普遍缺乏技術(shù)支撐力量，也給現(xiàn)實工作帶來很大壓力和阻力，先行區(qū)的先行作用尚未真正發(fā)揮出來。
6個先行區(qū)都是我國重金屬防控任務(wù)繁重的地區(qū)，基本都面臨礦產(chǎn)資源枯竭后城市經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的艱巨任務(wù)，這些城市在歷史上為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出重要歷史性貢獻(xiàn)的同時，造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染和破壞，環(huán)境整治歷史欠賬問題重，土壤污染問題本身面臨很多管理、技術(shù)、工程、經(jīng)驗等方面尚不成熟的問題，比國內(nèi)很多城市開展土壤污染防治相比本身就具有很大難度。在這樣的地區(qū)開展國家先行區(qū)建設(shè)，破解上述普適性的難題，的確需要上下齊心聯(lián)動，多方面支持。筆者認(rèn)為應(yīng)充分認(rèn)識如下問題：1、突出階段性任務(wù)，重點任務(wù)先行示范。6個先行區(qū)土壤污染防治是個長期艱巨的任務(wù)，“十三五”重點在制度建設(shè)先行、風(fēng)險管控先行、污染源頭防控先行等方面切實取得成效和可推廣的經(jīng)驗；圍繞本先行區(qū)主要污染特點和主要考核指標(biāo)要求，確定幾項典型的，體現(xiàn)先行示范意義的重點任務(wù)和重點工程，全力、持續(xù)予以推進(jìn)，通過亮點任務(wù)帶動其他任務(wù)向前推進(jìn)，切忌面面俱到。2、開展項目組織管理模式上的大膽創(chuàng)新和實踐是非常重要的。先行區(qū)建設(shè)總體任務(wù)繁重，資金支持量大，工程數(shù)量多，若地方人民政府或環(huán)境管理部門仍采取傳統(tǒng)的工程項目管理和組織方式，恐難適應(yīng)繁重的工程建設(shè)任務(wù)，應(yīng)在這方面大膽創(chuàng)新。3、如何真正體現(xiàn)是國家級別的先行區(qū)建設(shè)，而非市級層面上的建設(shè)。若要體現(xiàn)國家建設(shè)水平，就必須上下聯(lián)動，充分吸引高水平的、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)力量進(jìn)入到先行區(qū)建設(shè)中，在組織機(jī)構(gòu)、人力建設(shè)、制度建設(shè)等方面充分“引智”，建立穩(wěn)定、高效、有序的土壤污染防治市場氛圍、產(chǎn)業(yè)集聚力量、人力支持隊伍是非常重要的，這是各先行區(qū)建設(shè)的必經(jīng)之路，需要各先行區(qū)放開思路， 必須“走得出去”，更要“引得進(jìn)來”。
除上述國家土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)內(nèi)容對比分析外，相關(guān)省份方案中也借鑒“國家土十條”思路，在省內(nèi)也選擇適當(dāng)?shù)貐^(qū)開展省級先行區(qū)建設(shè)。有關(guān)內(nèi)容匯總見表10。包括陜西潼關(guān)縣先行區(qū)、重慶10個區(qū)縣（自治縣）示范區(qū)、四川3個土壤環(huán)境風(fēng)險管控試點區(qū)和8個縣（市、區(qū)）先行示范區(qū)、云南3個縣（市、區(qū)）建設(shè)等。可以看出，相關(guān)省份在區(qū)縣級層面上開展省級先行區(qū)建設(shè)，一方面，與國家在地級市層面上開展先行區(qū)建設(shè)具有關(guān)聯(lián)性和對應(yīng)性，同時，也具有較好的操作可能性。
表10 相關(guān)省級先行區(qū)建設(shè)任務(wù)匯總
貴州省要求省級先行區(qū)力爭在2020年實現(xiàn)土壤環(huán)境風(fēng)險的基本消除，四川提出在3個地級市開展土壤環(huán)境風(fēng)險管控試點建設(shè)，重點探索不同風(fēng)險類型下的風(fēng)險管控模式，這與國家土十條倡導(dǎo)的“風(fēng)險管控”核心思想具有很好的響應(yīng)關(guān)系，是“貴州方案”和“四川方案”的亮點性內(nèi)容，具有較強(qiáng)的開創(chuàng)性，值得國家給予關(guān)注和指導(dǎo)。建議開展風(fēng)險管控試點建設(shè)中，探索區(qū)域土壤環(huán)境風(fēng)險區(qū)劃方法，分建設(shè)用地和農(nóng)用地兩種類型，劃定土壤環(huán)境風(fēng)險不同等級的區(qū)域，根據(jù)不同等級水平和類型，制定不同的風(fēng)險防控技術(shù)路線和技術(shù)方法，選擇典型農(nóng)用地和建設(shè)用地地塊開展管控技術(shù)示范，建立風(fēng)險管控配套制度。
建議國家盡快出臺先行區(qū)建設(shè)指導(dǎo)性意見，一方面，進(jìn)一步明確國家先行區(qū)建設(shè)技術(shù)路徑，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，同時也為省級先行區(qū)建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)，目前各省級先行區(qū)和四川風(fēng)險管控試點區(qū)域都在實施方案編制階段，可以很好參考國家先行區(qū)建設(shè)要求，在明確方向的前提下進(jìn)行針對性設(shè)計。
來源：土壤環(huán)境修復(fù)聯(lián)盟
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